La autonomía municipal

La Constitución Nacional de 1853, en su art. 5°, estableció que cada provincia dictaría su propia constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional y que aseguren “ ...su régimen municipal”. Bajo estas condiciones ”el Gobierno Federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
El art. 123, insertado por la reforma constitucional de 1994, estableció la expresión “autonomía municipal” al referirse al art. 5° , “..reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
La autonomía de las provincias, derivada del hecho de que éstas son anteriores de la Nación, no es absoluta, como se desprende del art. 5° porque sus instituciones son garantidas por el Gobierno Federal si las respectivas constituciones cumplen determinadas condiciones, como se ha dicho. Recuérdese que en el texto original de 1853 las constituciones locales requerían la aprobación del Congreso Nacional, condición que fue eliminada por la reforma de 1860.
La reforma de 1994 no ha innovado en la cuestión municipal. La Constitución de Santa Fe sancionada en 1921 –y luego desconocida por el gobernador Mosca-estableció la autonomía municipal para las ciudades de 1ª. categoría. Al ponerse en vigencia en 1932, la citada norma de 1921, las municipalidades de Rosario y Santa Fe pudieron convocar a elecciones de constituyentes y sancionaron sendas Cartas Orgánicas. La intervención federal de 1935 abrogó la Constitución de 1921 y de esa forma se volvió al status anterior (Constitución de 1900-1907), con lo que el intendente municipal volvió a ser designado por el gobernador de la provincia. Sin embargo, la ley orgánica de las Municipalidades N°2756, de 1939, sin reconocer la autonomía municipal, mejoró la condición institucional de las municipalidades.
La Constitución provincial de 1962 estableció que el intendente municipal sería elegido directamente por el pueblo y que los municipios serían organizados por la ley.
La doctrina ha discutido ampliamente la cuestión municipal: se ha sostenido que sólo las provincias pueden ser autónomas por causa de su propio origen y que las municipalidades sólo son autárquicas ya que su organización depende de la ley. Pero, acaso las provincias no fueron en su origen un núcleo urbano? .
En contra de aquella doctrina se ha generalizado la idea de que puede existir la autonomía municipal. Como es sabido ya Alberdi, inspirador de la Constitución de 1853, basado en la constitución norteamericana, estudió las instituciones municipales de los Estados Unidos, que administraban la policía, justicia de paz y la educación, todas ellas electivas. El pensador tucumano sostenía que organización municipal era la fuerza más poderosa contra el absolutismo.
Entre nuestros pensadores políticos fundamentales, también Echeverría, Joaquín V. González y Lucio V. López afirmaron los méritos insustituibles de la organización municipal autónoma.
El Código Civil, que redactó Vélez Sársfield en 1870, enumera las personas jurídicas de carácter público: 1° El Estado, 2° Cada una de las provincias federadas, 3° Cada uno de sus municipios, 4° La Iglesia, 5° Los establecimientos de utilidad pública. La ley 17711 modificó el texto, precisando aún más el concepto y estableció que las entidades de carácter público son: 1° El Estado Nacional, las Provincias y las Municipalidades, 2° Las entidades autárquicas, 3° La Iglesia Católica.
Está claro que el Código no considera entre las entidades autárquicas a las municipalidades.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en distintos fallos, ha resuelto que la cuestión municipal es ajena a la Nación y en cuanto no violen los principios establecidos en el art. 5° de la Constitución Nacional, corresponde su organización a las provincias. No es cierto entonces que de dichos fallos surja que las municipalidades no pueden ser autónomas. Tampoco que son meras delegaciones de las provincias.
En numerosos congresos nacionales e interamericanos de municipalidades se ha dictaminado que los institutos locales deben gozar de autonomía institucional, autogobierno y autarquía financiera. La Novena Conferencia Nacional de Abogados, en términos parecidos, interpretó que la expresión “régimen municipal” debe asimilarse a “autonomía municipal” y que ésta debe ser calificada para ser distinguida de la “autonomía provincial”.
Lisandro de la Torre escribió su tesis doctoral en 1888 sobre la autonomía municipal y elegido diputado nacional en 1912 presentó un proyecto de ley para reglamentar el art. 5° de la Constitución Nacional y otro de régimen municipal de la ciudad de Buenos Aires, que no llegaron a tener sanción parlamentaria. En la reglamentación del art. 5° de la Constitución reservaba para las localidades de más de 200 habitantes las funciones de policía de seguridad, justicia de paz, vialidad, higiene, asistencia social, ornato y registro civil de las personas. La materia impositiva, sin embargo, estaría deferida a lo que establecieran las leyes de las provincias.
La Constitución de 1921 estableció un régimen diferenciado según la cantidad de población de los núcleos urbanos. Serían de 1ª. categoría los que superaran los 25.000 habitantes, de 2ª. los que tuvieran entre 3.000 y 25.000 y de 3ª. los que registraran entre 500 y 3.000 habitantes. A los de 1ª. categoría, que, por entonces, eran Rosario y Santa Fe, se les atribuía la facultad de dictar sus respectivas cartas orgánicas, atribución que ejercieron, como se ha dicho anteriormente. Todos los municipios, según el texto constitucional, tendrían amplias facultades impositivas, exclusivas o concurrentes.
La Constitución vigente (sancionada en 1962) es más restrictiva y reserva a la ley la materia impositiva, con excepción de que establece la coparticipación del 50% en el impuesto inmobiliario a percibir en forma proporcional, inmediata y simultánea.
Las cuestiones a resolver hoy son: definir con precisión el concepto de autonomía y la determinación de los ramos que le corresponden a los gobiernos municipales, especialmente en materia de seguridad, justicia, registro civil, higiene, salud y educación, y, como contraparte la forma de financiar los gastos que surjan de la mayor extensión de sus atribuciones, además, y esto es fundamental, la coordinación de funciones con la provincia y la Nación. Sin duda, la facultad de dictar sus respectivas cartas orgánicas debe figurar en la Constitución, debiendo determinarse cuales son los municipios a los que se otorgaría esta facultad.
En síntesis, la Constitución de Santa Fe debe contener una cláusula que determine que las municipalidades y comunas son autónomas en la esfera de sus competencias, precisando con claridad éstas y el régimen económico correspondiente. En vano sería decir que las municipalidades son autónomas y no proveer los recursos económicos necesarios.